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News導讀：截至到目前，至少有20個省份已公布地方版“土十條”。本文主要講述中國土壤污染現狀，中國土壤修復相關標準，不同類型的污染土地治理模式在過去是什么樣，當前可變化?土壤修復專項資金規模和執行情況?中國六個土壤污染綜合防治先行區情況?以及中央“土十條”及各省行動方案中對市場相關內容有哪些重點表述?
中國土壤污染現狀
土壤污染物大致可分為無機污染物和有機污染物兩大類。無機污染物主要包括酸、堿、重金屬，鹽類、放射性元素銫、鍶的化合物、含砷、硒、氟的化合物等。有機污染物主要包括有機農藥、酚類、氰化物、石油、合成洗滌劑、以及由城市污水、污泥帶來的有害微生物等。據環境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》調查結果顯示，全國土壤環境質量狀況總體不容樂觀。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方;長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大;鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。
從土地利用類型來看，耕地、林地、草地土壤點位超標率(土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例)分別為19.4%、10%、10.4%。從污染類型看，以無機型為主，超標點位數占全部超標點位的82.8%，有機型次之，復合型污染比重較小。從污染物超標情況看，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標率分別為7%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%;六六六(六氯環己烷)、滴滴涕、多環芳烴3類有機污染物點位超標率分別為0.5%、1.9%、1.4%。目前我國嚴重土壤污染區320個，約548萬公頃。從不同土地類型來看，受重金屬污染的耕地面積有近2000萬公頃;受礦區污染的土地面積達到200萬公頃，石油污染的土地面積約有500萬公頃，固體廢棄物堆放污染土地約有5萬公頃。
中國土壤修復相關標準
環保部于2014年2月出臺了《場地環境調查技術導則》、《場地環境監測技術導則》、《污染場地風險評估技術導則》、《污染場地土壤修復技術導則》和《污染場地術語》。旨在為各地開展場地環境狀況調查、風險評估、修復治理提供技術指導和支持，為推進土壤和地下水污染防治法律法規體系建設提供基礎支撐。地方標準方面，湖南地區于2016年3月發布了《重金屬污染場地土壤修復標準》。此外，環保部于1995年發布《土壤環境質量標準》，我國現行《土壤環境質量標準》(GB 15618-1995)(以下稱“現行標準”)于1995年7月13日頒布，1996年7月1日實施，目前已不適應現階段土壤環境保護實際工作需要，主要存在適用范圍小、項目指標少、實施效果不理想等問題，當前修訂的新標準已三次向社會公開征求意見，通過環境保護部標準審議專家委員會和部長專題會議審議，進一步修改完善后按程序報批，新標準將和其他兩項正在征求意見的標準一起，構成更新、更全的標準體系，使得土壤修復的目標依據更加充分。
表1 新版《農用地土壤環境質量標準》變動總結
表2 農用地土壤污染物基本項目含量限值
除了《農用地土壤環境質量標準》外，當前進入征求意見稿階段的技術標準尚有《建設用地土壤污染風險篩選指導值》(三次征求意見稿)和《土壤環境質量評價技術規范》(二次征求意見稿)。其中，1)《建設用地土壤污染風險篩選指導值》:2014年2月，環保部發布場地土壤環境調查、監測、風險評估、修復系列技術導則(HJ 25.1~4-2014)，但未規定風險評估篩選值。因此制定《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，規定了建設用地土壤環境功能分類、污染物項目及健康風險篩選指導值，以及監測、實施與監督要求，適用于篩查建設用地土壤污染風險、啟動建設用地土壤污染風險評估。《指導值》與《場地環境調查技術導則》(HJ 25.1-2014)、《場地環境監測技術導則》(HJ 25.2-2014)、《污染場地風險評估技術導則》(HJ 25.3-2014)等互相銜接、配套，共同支撐場地環境監督管理。2)《土壤環境質量評價技術規范》：規范評價程序、內容，明確農用地和建設用地土壤環境質量評價標準的適用方式。
不同類型的污染土地治理模式在過去是什么樣?當前可變化?
我國當前主要污染地塊分為重污染企業用地、工業廢棄地、工業園區污染地塊、固體廢物集中處理處置場地、采油區、采礦區、污染耕地等類型，可簡單地歸納為城市污染場地、農村污染耕地和采礦/采油區。我國治理的模式主要可分為污染者付費模式、受益方付費模式、政府出資模式三大類。
表3 中國土壤修復典型項目
城鎮區域污染地塊：1)過去：修復+商業化開發模式逐步成熟，但處理模式粗放、違規操作較多。以重污染企業用地搬遷、工業廢棄地、工業園區污染地塊、固體廢物集中處理處置場地為代表的城市污染場地，由于具備商業化開發潛力，因此可采取修復+商業化開發的模式推動治理。經過多年的發展，商業化城市場地修復項目已有諸多成功案例，在商業模式上已經趨于成熟，但由于監管不力、行業規范不明以及責任劃分不清晰，地方政府對于土壤修復的前期監測、后期監測及事后監管均缺乏明確的動力，如16年常州外國語毒地事件，由于“未批先建”、環評報告不規范、修復方案設計不合理、修復過程存在重大缺陷等原因，多鏈條全線失守導致環境事件爆發。充分反映出地方政府治理意愿不強、監管主體不規范、治理標準不明確、行業操作標準不完善等系統性問題。2)政策趨嚴催生治理需求，配套政策落地帶動行業規范，PPP加速行業發展。土十條明確建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，嚴控不符合相應規劃用地土壤環境質量要求的地塊進入用地程序，催生了污染土地再開發的治理需求;后續，隨著土十條的配套政策出臺，商業化開發的標準、流程更加明確、監管逐步到位，以及PPP的推廣，修復+商業化開發的模式有望成為城市場地修復的主流治理模式。
污染耕地：1)十二五期間主要依靠財政資金投入。耕地污染基本處于放任狀態，部分地區自行開展了試點工作。2)土十條帶來多項變化：土十條規定實施農用地分類管理，對耕地污染采取分類安全利用、防控污染為主，即對于輕度、中度污染的耕地主要采用改變種植結構、防止新增污染、妥善保護而非治理的方式，土十條也特別強調農村土地流轉的受讓方要履行土壤保護的責任;對于治理，土十條明確在2017年起部分產糧(油)大縣和蔬菜產業重點縣治理試點，到2020年，輕度和中度污染耕地實現安全利用的面積達到4000萬畝。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到1000萬畝。我們認為，當前農村耕地污染修復仍然將以政府投入為主，以修復試點項目的方式開展。不排除后續通過修復提高農地盈利能力，以農地流轉的方式推動商業化運營。
采油區、采礦區：1)過去：處置模式粗放。原來油田污染物都是由油田內部簡單處理后采取填埋、回注、傾倒的方式處理，市場很少對外開放。由于違法成本低，油田也沒有動力投入資源研發相關的處理技術，導致處理不達標。2)環保政策趨嚴，污染者付費將成主流。2014年，新環保法的實施，不僅增加了“按日計罰、責令停業、關閉和行政拘留”，對于嚴重違法行為可入刑，加大了執法力度。與此同時，各地也通過油氣環保條例、通知、管理辦法等新式對油田環保進行規范。在政策趨嚴的背景下，油田由于自身不具備相應的處理技術，將逐漸將市場交給第三方進行處理。相較而言，油礦開采責任主體明確，國有企業占據較高比例，污染承擔能力較強，污染者付費將成為此類污染的主要付費模式。
表4 全國部分地區油田環保政策
從有效市場來看，十三五期間：1)城市場地修復市場：修復的主戰場。我們認為，隨著政策體系的搭建促使治理需求落地和商業模式更加完善，具備清晰盈利模式的城市污染場地的修復市場將是十三五期間的主戰場，我們按照各類城市場地修復的點位數量，通過假設單點位面積及單位修復成本，估算出城市場地修復的市場規模約為7600億(不考慮污水灌溉區);2)耕地治理市場：保護/安全利用為主，修復為輔。由于耕地修復成本較高、商業盈利模式不清晰，土十條對于污染耕地仍然以安全利用為主，我們謹慎假設十三五期間僅治理污染耕地中的重度污染耕地(占比1.1%)中的30%，按照我國20.25億畝耕地的統計數據，我們認為耕地修復面積約在0.22億畝，按照每畝6萬元修復成本，則耕地市場修復市場約為3960億元;3)油礦區治理：全新市場。類似城市場地修復市場，我們按照當前調查的點位數，通過假設污染面積及單位治理成本，推測油礦區治理規模約在1700億元。
土壤修復專項資金規模和執行情況?
2016年預算翻倍。1)2014~2015年，財政部以重金屬污染防治專項資金的名義投入土壤治理專項資金，兩年預算數均為37億元/年，執行數與預算數一致;2)2016年預算數90.89億元。2016年，中央以土壤污染防治專項資金的名義公布土壤修復專項資金，財政部《關于2016年中央對地方稅收返還和轉移支付預算的說明》中指出，土壤污染防治專項資金預算數為90.89億元，比2015年執行數增加53.89億元，增長145.6%。主要是根據“十三五”規劃建議，2016年將出臺土壤污染防治行動計劃，增加土壤污染現狀調查、土壤環境監管能力建設、污染土壤修復治理等方面的支出。如加上使用以前年度結轉資金6億元，預算數為96.89億元。
圖1 中央土壤污染防治專項資金規模
專項資金投入5個方向。根據2016年環保部、財政部聯合發布的《土壤污染防治專項資金管理辦法》，防治資金主要投向5個方向：1)土壤污染狀況調查及相關監測評估;2)土壤污染風險管理; 3)污染土壤修復與治理; 4)關系我國生態安全格局的重大生態工程中的土壤生態修復與治理;5)土壤環境監管能力提升以及與土壤環境質量改善密切相關的其他內容。
圖2 中央專項資金預算及執行情況
實際使用情況：實際使用約55億，2017年財政資金投入總體規模預計在240億。根據調研得知，2016年專項資金投入55億，其中約20億在當年使用完畢，剩余約35億將在2017年確認。實際使用資金量與預算的差異主要由于2016年專項資金預算大幅增加、各省申報專項資金項目申報量不足，在申報過程中部分項目經環保部和財政部商討未滿足使用條件，因此未能達到預算上限，實際獲得專項資金的項目總金額約55億，其中部分項目已在2016年當年確認收入(約20億)，由于項目周期的原因，剩余35億將在2017年落地。預計2017年中央專項資金100億左右，加上2016年30億的體量，預計今年的專項資金量在130億，結合地方政府的配套資金，預計政府規模合計達到240億。
中國六個土壤污染綜合防治先行區情況?
當前全國確立了6個土壤防治先行區。根據全國土壤污染狀況調查結果，綜合考慮區域代表性、土壤污染類型、現有工作基礎、地方政府積極性等因素，確定在浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁等6市建設土壤污染綜合防治先行區，并已列入國家“十三五”規劃綱要。
當前進度:籌備工作已正式展開。2014年，環境保護部開始籌備土壤污染綜合防治先行區建設相關工作，組織有關地市編制先行區建設方案，方案已通過專家評審;2015年組織召開了先行區建設啟動會，正在制定先行區建設標準，目前相關地市按照建設方案要求推進相關建設工作。下一步，環境保護部將加強對先行區建設情況的評估檢查，督促有關地方按時完成建設工作。
中央“土十條”及各省行動方案中對市場相關內容有哪些重點表述?
中央土十條與地方配套文件內容基本一致，各省自有創新。我們統計了已出臺省級土壤污染防治行動計劃的22個省區文件，盡管各省行動計劃在框架上與國務院出臺的土十條基本一致，但仍根據本省污染情況對污染計劃側重有所更改。在市場化支持政策方面，PPP和政府購買服務是各省提及的高頻詞匯，此外，重慶省提出了成立土壤修復產業基金、福建省文件中提出推廣第三方治理等，均是對土十條的突破。
表5 土壤污染防治行動計劃各省實施方案中提及治理資金來源
省內試點地區、先行區紛紛推出，部分地區市場逐漸清晰。1)從目標來看：部分省區如安徽、陜西已經提出了具體的修復耕地修復面積，與土十條的2020年1000萬畝的耕地修復面積相對應;2)從修復針對對象來看:各省均以擬開發建設居住、商業、學校、醫療和養老機構等項目的污染地塊為重點。3)從區域內重點區域來看：陜西、四川、重慶等6省均推出了省內的先行區，作為治理的首要區域;4)從試點來看：各省進度不一，試點內容也包括耕地修復、污染場地修復、土壤環境保護等多種類型，體現出各省治理的針對性;行動較快的如安徽、重慶推出了重點試點項目列表，其中重慶工作方案重點項目清單中包括16個項目，總投資額超過93.79億元。
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