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News為切實保護土壤環境，防治和減少土壤污染，中國立法機關正在著手制定《土壤污染防治法》。針對中國土壤環境質量總體下降、土壤污染日趨嚴重的現狀，如何結合中國土壤環境保護和土壤污染防治的實際情況，吸取西方國家“先污染，后治理”的慘痛教訓，遵循土壤環境保護的客觀規律，確立《土壤污染防治法》的基本原則和核心內容，是土壤污染防治立法的關鍵。中國土壤污染防治立法應在“保護優先、預防為主、風險防控，綜合治理”基本原則指導下，以“土壤環境的保護、改善與風險防控”為其核心內容，設置《土壤污染防治法》的具體框架和條文。
2013年10月30日全國人大常委會立法規劃明確提出制定《土壤污染防治法》列為第一類立法項目。立法目的、基本原則、核心內容和法律責任等基礎理論問題是決定土壤污染防治立法成敗與否的關鍵。為科學合理地設計《土壤污染防治法》的相關條文，有必要對基礎理論問題進行系統而全面的論證。
立法背景：土壤污染防治立法面臨的嚴峻形勢
土壤環境的突出問題
第一， 耕地污染呈擴大趨勢。
據2013年底公布的第二次全國土地調查結果顯示，耕地面積共有20.3億畝，但人均耕地面積較低，不及世界平均水平的一半。從2014年4月17日環境保護部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》來看，全國土壤總的點位超標率高達16.1%。其中，耕地土壤點位超標率達19.4%。農業部2014年12月17日發布《全國耕地質量等級情況公報》，顯示全國耕地退化面積已占耕地總面積的40%以上?！壳笆芪廴靖丶s有1.5億畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。耕地污染的主要原因主要包括重金屬污染、化肥和農藥的不恰當使用、地膜殘留等。重金屬污染已由工業向農業轉移。重金屬不僅對大氣和水體造成重大污染，也會以大氣和水體為媒介，造成土壤污染。當前，每年除因重金屬污染土壤而致糧食減產高達1000萬噸之外，被重金屬污染的糧食還多達1200萬噸。大量使用化肥嚴重破壞和污染土壤。為實現糧食增產，中國糧食生產過量使用化肥已成不爭事實。中國是化肥生產和消費大國，化肥的總產量和消費量均占世界1/3以上。過量使用農藥致使土壤重金屬污染嚴重。據統計，全國農藥使用量達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。殘留地膜成旱作農業最大污染源。地膜大面積使用在確保糧食增產的同時，殘留地膜污染耕地也與日俱增。據《第一次全國污染源普查公報》(環境保護部公告2010年第13號)顯示，全種植業地膜殘留量達12.10萬噸。如何采取有效措施，保護耕地土壤環境質量，特別是對土壤環境質量較好的耕地實行重點保護，確保生態安全和社會穩定，便成為環境保護的重要工作。
第二，建設用地中的工礦用地污染嚴重。
從《全國土壤污染狀況調查公報》來看，土壤污染或超標的主要原因包括工礦業、農業生產等人類活動和自然背景高。在重污染企業或工業密集區、工礦開采區及周邊地區、城市和城郊地區等地，已經形成了土壤重污染區和“高風險區”。根據有關部門測算，至2009年底，全國尚有高達1億多畝歷史遺留工礦廢棄地尚未復墾。與此同時，在對全國11.23萬座礦山的開采活動中，每年約有300萬畝土地遭受毀損。在新增被損毀的土地之中，高達60%以上是耕地或其他農用地。
土壤污染防治立法現狀與問題
自20世紀70年代開始，世界上許多國家陸續制定了關于土壤環境保護或土壤污染防治的專門性法律。如日本《土壤污染對策法》(2002)、韓國《土壤環境保護法》(1995)、德國《聯邦土壤保護法》(1998)、荷蘭《土壤保護法》(1986)、丹麥《土壤污染法》(1999)等。
中國沒有一部獨立規范土壤污染防治的專項法，有關規范土壤污染防治的規定主要散見于《環境保護法》《土地管理法》《農業法》《固體廢物污染環境防治法》《農產品質量安全法》《基本農田保護條例》《水污染防治實施細則》《農藥管理條例》《危險化學品安全管理條例》《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》(2005)《礦產資源法》《草原法》等法律法規的個別條款之中。近年來，為切實保護土壤環境，防治和減少土壤污染，國務院、環境保護部等采用頒布一系列規范性文件的方式對土壤污染防治工作給予指導。如《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》(環發〔2004〕47號)《關于加強土壤污染防治工作的意見》(環發〔2008〕48號)《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》(環發〔2012〕140號，以下簡稱“四部委通知”)《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》(國辦發〔2013〕7號，以下簡稱《工作安排》)《環境保護部關于貫徹落實<國務院辦公廳關于印發近期土壤環境保護和綜合治理工作安排的通知>的通知》(環發〔2013〕46號)等。盡管分散立法模式對土壤污染防治工作具有一定指導作用，但這種立法模式存在如下重要問題。
第一，缺乏完善的土壤污染防治法律體系。從現有散見于相關法律法規中的有關保護土壤環境、防止土壤污染的個別條款來看，其核心內容主要集中于預防固體廢物、化肥、農藥、農用薄膜等對農用地土壤的污染，相關規定雖然對預防固體廢物、化肥、農藥、農用薄膜等對農用地土壤的污染起到了積極作用，但是，中國目前有關土壤污染防治所采取的這種分散立法模式和相關概括性規定，在土壤污染防治法律體系上不夠完善而不利于保護土壤環境和防治土壤污染。這種立法現狀的顯著缺陷：缺乏系統保護土壤環境和防治土壤污染相關規定的專項立法，不利于有效遏制土壤污染趨勢，也不利于盡快保護尚未被污染土壤環境;近年來相繼出臺的行政法規和部門規章僅限于解決當前土壤污染防治問題，無法實現土壤污染防治法單項法的立法目的，也無法替代土壤污染防治法單項法所應發揮的法律作用。
第二，缺乏正確指導土壤污染防治立法的基本原則。“法的基本原則體現著法的本質和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發點”。土壤污染防治專項立法的首要任務便是準確定位正確指導土壤環境污染防治立法的基本原則和核心內容。中國現行防治土壤污染的相關規定，通常是在遵循相關法律基本原則的基礎上，僅對預防固體廢物、化肥、農藥、農用薄膜等污染土壤環境進行了“點到為止”的概括性規定，缺乏正確指導土壤污染防治工作的基本原則和基本原則指導下的土壤污染防治的核心內容，結果便是現行相關規定無法承擔有效遏制土壤污染和保護土壤環境之重任。
第三，缺乏完善的土壤污染防治法律制度。土壤污染防治法律制度，是具體落實土壤污染防治基本原則的基本制度，對于預防土壤污染和保護土壤環境具有重要意義。采用獨立立法模式的德國《聯邦土壤保護法》、日本《土壤污染對策法》等專項法中，均明確規定土壤環境規劃、土壤環境質量標準、土壤環境質量調查、土壤污染監測、污染地塊整治等土壤污染防治法律制度。散見于《環境保護法》《農業法》《固體廢物污染環境防治法》等有關防治土壤污染的相關規定，僅僅涉及預防固體廢物、化肥、農藥、農用薄膜等對農用地土壤的污染，并未形成獨立的土壤污染防治法律制度。在制定《土壤污染防治法》之際，應在確立立法目的和基本原則的同時，明確規定核心內容———基本法律制度。
立法核心土壤環境的保護、改善與風險防控
基本原則：保護優先、預防為主、風險防控，綜合治理
基于西方國家“先污染，后治理”的慘痛教訓，中國環境立法吸收并規定了20世紀80年代國際社會所認可的預防原則。1989年《環境保護法》通過第13條、第24條等規定明確“預防為主、防治結合、綜合治理”(簡稱預防原則)為中國環境保護法的基本原則之一。預防原則將預防與治理相結合，是實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一的重要保障。環境保護相關立法通過環境規劃制度、環境影響評價制度、三同時制度、總量控制制度等進一步保障預防原則的具體落實。
預防原則并未徹底預防和阻止經濟發展的副產品———環境污染和破壞問題，特別是在土壤環境保護方面，不斷擴大的耕地污染和日趨嚴重的工礦用地污染問題，凸現長期貫徹的預防原則已無法適應當前保護土壤環境和防治土壤污染的需要?，F行有關保護土壤環境、防治土壤污染的相關條款，由于缺乏具體落實該基本原則的基本制度，也使預防原則成為擺設。繼續維持現行分散立法模式和相關基本原則，不利于遏制土壤環境日趨惡化的趨勢。有鑒于此，認清當前土壤環境所面臨的突出問題，結合生態文明建設“堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”，切實貫徹2014年4月24日修訂通過《環境保護法》所規定的“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，正確定位土壤污染防治立法的基本原則，已成為土壤污染防治專項立法的核心內容之一。
近年來，在全國開展的一系列保護土壤環境活動，明確顯示了土壤環境保護必須堅持“保護優先、預防為主、風險防控，綜合治理”原則。例如，2012年11月12日發布的“四部委通知”明確要求必須合理規劃被污染場地的土地用途、嚴控土地流轉和開展被污染場地治理修復等，切實保障人民群眾身體健康和安全，促進城市科學發展。國務院辦公廳發布《工作安排》明確指出嚴格控制新增土壤污染、確定土壤環境保護優先區域、強化被污染土壤的環境風險控制、開展土壤污染治理與修復、提升土壤環境監管能力和加快土壤環境保護工程建設等，是中國今后土壤環境保護工作的主要任務。當前的土壤環境保護工作是按照保護(耕地和飲用水源地的土壤保護)———風險控制(被污染地塊的風險控制)———治理(土壤污染治理與修復)的路徑展開的。土壤環境保護和污染防治專項法的基本原則應定位為“保護優先、預防為主、風險防控，綜合治理”，即首先采取有效措施優先保護耕地和飲用水源地的土壤，穩固未被污染耕地和飲用水源地，避免耕地和飲用水源地污染進一步擴大;與此同時，采取針對性措施對被污染地塊或高污染風險地塊進行風險管控，引導調整農作物種植結構，防止被污染地塊和高風險地塊成為土壤污染源;在此基礎上，對污染地塊土壤進行綜合治理和修復，實現被污染土壤環境的恢復。
核心內容：土壤環境的保護、改善與風險防控
環境保護法基本制度是基本原則的具體體現，在土壤污染防治專項法中設計體現“保護優先、預防為主、風險防控，綜合治理”基本原則的具體制度，是土壤污染防治專項法立法的核心內容。土壤污染防治專項法應分別設置土壤環境的保護、土壤環境的改善與土壤環境風險防控等專章作為其核心內容，凸現土壤污染防治專項法重在優先保護未遭受污染的土壤，并在此基礎上，著力預防和改善已遭受污染土壤的環境質量，并采取有效措施防控已遭受污染土壤的環境風險。
1.土壤環境的保護
長期以來，與在耕地數量保護上的有力措施與顯著成績相比，耕地土壤環境質量的保護并未得到相應重視。近年來，因種植業過量或不合理使用化肥、農藥、地膜等導致耕地土壤污染現象呈不斷加劇之勢，土壤污染防治專項法的缺失使得土壤環境質量保護措施無堅強后盾，結果便是土壤環境質量日趨下滑，直接威脅著農產品質量安全。面對不斷擴大的耕地污染嚴峻趨勢，制定有效保護耕地土壤環境質量的法律制度，具體落實土壤環境保護基本原則，是土壤污染防治專項法的重要任務。在土壤污染防治專項法中設置“土壤環境的保護”專章，優先保護耕地土壤環境質量，制定最嚴格的“保障農產品質量安全和人體健康”的保護耕地和園地的法律制度。
明確規定土壤污染防治法的基本原則和各級政府的職責。具體規定各級人民政府應當實行農用地土壤環境分級管理和建設用地土壤環境分類管理的原則，采取有效措施切斷各類土壤污染源，防止土壤環境質量下降。
明確規定土壤環境保護優先區制度。土壤環境保護優先區制度，由縣級人民政府將所轄耕地、園地、牧草地劃定為土壤環境保護優先區，優先保護該區的土壤環境質量，防止土壤環境保護優先區的土地面積減少和土壤環境質量下降，目的在于保護耕地、園地、牧草地的土壤環境質量。設置土壤環境保護優先區，既是有效保護耕地土壤環境質量的有效手段，又是保護農產品質量安全的有效手段。按照農用地土壤環境分級管理原則，在土壤污染防治專項法中明確規定土壤環境保護優先區域制度，設置保護“土壤環境保護優先區域”的禁止性條款，切斷農用地土壤污染源，實現土壤污染防治專項法的基本原則———“保護優先”原則。
明確規定有關保護土壤環境質量的鼓勵、獎勵和補貼措施。日本《農用地土壤污染防治法》第15條規定“國家和都、道、府、縣應為完成對策計劃而努力實施必要的資助、指導及其他援助”。從采取獨立立法模式的國家立法經驗來看，通過土壤污染防治專項法明確規定有關經濟措施，對于促進土壤環境保護具有積極意義。土壤污染防治專項立法應明確規定：有關鼓勵農業生產者采取環境友好的生產方式從事農業生產，合理使用農藥、肥料、農膜等農業投入品的措施;有關鼓勵農戶和其他農業生產經營者采取種養結合、輪作、休耕等措施，保護耕地土壤環境的措施;有關對從事有機農業活動的生產者和生產有機肥、緩釋肥以及低毒高效農藥、肥料的企業給予補貼的措施等。
明確規定有關加強土壤環境質量保護的技術培訓措施。日本《農用地土壤污染防治法》第16條規定：“國家和都、道、府、縣應推進關于防止和消除因農業用地土壤的特定有害物質引起污染的技術，以及污染給農作物等帶來影響的研究，并努力推廣其成果”。農戶和農業生產經營者合理使用農藥、肥料等農業投入品的技術事關土壤環境保護，加強土壤環境質量保護的新技術對于有效保護土壤環境質量具有重要作用。生產經營者相關技術水平參差不齊，相關部門需定期開展土壤環境質量保護技術培訓。在土壤污染防治專項法中應明確規定土壤環境質量保護的技術培訓措施，引導合理使用農藥、肥料等，實現保護農用地之目的。
2.土壤環境的改善
土壤環境的改善，是指在保護土壤環境質量的基礎上，采取有效措施使其在某種程度上提升到較好與較高水平。耕地土壤環境質量和建設用地工礦用土壤的環境質量呈明顯下降且不斷惡化之趨勢，特別是采礦所排重金屬、農業活動中不合理使用化肥、農藥、農膜和污灌等嚴重影響甚至污染土壤環境質量。采取有效措施，改善土壤環境質量是土壤環境保護的重要內容。根據“建設用地土壤環境分類管理”原則，設置“土壤環境的改善”專章明確規定改善土壤環境的措施，是土壤污染防治專項法的重要內容。
明確規定防治農用地土壤污染的措施。借鑒德國《土壤保護法》第4章關于“任何人的行為應保證不發生土地有害變化”和“當固定土地的所有者、居住者或者其他當事人的活動可能導致土壤特性發生改變時，固定土地的所有者、居住者或者其他當事人有義務預防土壤有害變化或影響”的規定，以及日本《農用地土壤污染防治法》第十一條關于“為防止農用地土壤因企業排放污水和含有特定有害物質的煙塵引起污染”的規定，在土壤污染防治專項法中明確規定有關防止農用地土壤污染的相關措施。如，明確規定農用地使用人應采取措施，減少農藥、農膜、植物生長調節劑等農業投入品的使用，防止土壤環境質量下降。
明確規定農業投入品包裝物的回收處理措施。為應對農業投入品污染農用地問題，土壤污染防治專項法應明確規定農業投入品經營者回收并無害化處理農業投入品包裝物的義務。
明確規定有關預防工業活動、礦業活動以及其他活動等對土壤環境質量產生不良影響的有效措施。
明確規定有關鼓勵和引導農用地使用者采取改善土壤環境質量的有效措施。如鼓勵農用地使用者增施有機肥料、運用生物技術防治農作物病蟲害等。
3.土壤環境的風險防控
與水體和大氣污染相比，土壤污染的產生具有顯著的隱蔽性和滯后性。土壤污染通常需要通過對土壤樣品進行分析化驗和農作物的殘留檢測，通過研究對人畜健康狀況的影響等手段才能確定。土壤污染還具有累積性、不可逆轉性、難治理和高輻射等特點。采取有效措施預先防控一切有可能污染土壤環境的風險，是土壤環境保護的重要內容。
除因人為污染影響而不斷發生各種活性反應之外，土壤也存在自然環境中化學元素和化合物含量高的問題，即自然背景高的問題。糧食、蔬菜、水果等不同作物對高背景值耕地土壤中有害元素的吸收能力不同，通過土壤污染防治專項法的相關規定，合理引導土壤高背景值區域改善農作物種植結構，是避免相關區域重金屬污染的有效措施。近年來突發土壤污染事件所導致的土壤污染較為頻繁。采取有效措施，防控土壤環境污染風險，也是有效遏制土壤環境污染的重要內容。土壤污染防治專項法應設置“土壤環境的風險防控”專章，明確規定有關土壤環境風險防控的有效措施。
明確規定土壤環境風險評估制度。土壤環境風險評估是以風險度為指標對土壤環境存在的風險量化，通過明確土壤環境質量，實現嚴格控制土壤環境風險。日本、韓國、德國等國(地區)有關土壤污染防治專項立法明確設置土壤環境風險評估制度，有利于預先防控土壤環境風險。土壤污染防治專項法應明確規定土壤環境風險評估制度，對受污染土壤進行人體健康風險和生態風險評估。
明確規定地塊土壤環境調查與地塊土壤污染風險評估啟動程序。德國《聯邦土壤保護法》第8章和第9章分別以“調查和評價”“風險評估和調查規定”為題，對土壤污染點和懷疑存在土地有害變化和污染等進行調查和評價，以及風險評價等程序進行了規定。地塊土壤環境調查與地塊土壤污染風險評估啟動程序是進行地塊土壤環境調查與地塊土壤污染風險評估的第一步，土壤污染防治專項法中應明確地塊土壤環境調查與地塊土壤污染風險評估啟動程序，以保障土壤環境風險評估制度的具體落實。土壤污染防治專項法應明確規定地塊土壤環境調查與地塊土壤污染風險評估啟動程序。明確規定有關主管部門在通過調查、監測、現場檢查或者接到舉報等手段，發現某地塊發生了土壤污染事故、或者存在合理理由懷疑土壤被污染等情形的場地或農用地，應當要求造成土壤污染的單位或個人委托有資質的專業機構按照有關規定對該場地或農用地進行土壤環境調查，編寫調查報告，報該場地或農用地所在地縣級人民政府環境保護主管部門備案，并向社會公開。土壤污染防治專項法還應具體規定農用地和建設用地的風險評估報告制度。
明確規定從事相關調查評估服務機構的資質管理。為有效管理相關活動，土壤污染防治專項法應就從事相關調查評估服務機構的資質管理進行明確規定，保障相關調查評估服務活動的公正性、合法性和科學性等。
明確規定土壤高背景值區域的風險管控措施。日本《農業用地土壤污染防治法》第10條、俄羅斯《俄羅斯聯邦環境保護法和土壤法典》第14條等進行了明確規定。為預防土壤高背景值區域及特別管控區的農產品污染，土壤污染防治專項立法應明確規定政府合理調整農作物種植結構等管控土壤環境風險的有效措施。
明確規定突發土壤污染事件應急預案制度。土壤污染防治專項法應與《國家突發環境事件應急預案》相銜接，明確規定突發土壤污染事件應急預案制度，防控突發土壤污染事件。
結 語
土壤是人類賴以生存的根本基礎，土壤環境質量的好壞直接關系到農產品質量安全、人體健康和國家生態安全。土壤污染防治專項法應在“保護優先、預防為主、風險防控，綜合治理”基本原則指導下，合理構建具體法律制度，有效遏制當前不斷擴大的耕地土壤污染和工礦用地重金屬污染問題，真正實現“保護和改善土壤環境，防控受污染土壤的環境風險，修復受污染土壤”之目的。
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